资本新政的主要内容及变动

长期以来，资本监管在国际监管体系中一直占据着主导地位，为顺应国际监管趋势，我国监管当局按“资本质量与资本数量并重”的理念，推出了全新的银行资本监管新政，在达标标准、资本定义、覆盖范围及权重体系等方面均做了重大调整，旨在强化资本监管，进一步增强金融体系的抵御风险能力。其变动主要表现在四个方面：

达标标准更高。资本监管新政将现行的两个层级的最低资本充足率要求（核心资本和总资本占风险资产的比例分别不低于4%和8%）调整为三个层级的资本充足率要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和总资本充足率分别不低于5%、6%和8%。同时，引入逆周期资本监管框架（2.5%的留存超额资本和0～2.5%的逆周期超额资本），并增加系统重要性银行的附加资本要求（1%）。按新的监管标准，系统重要性银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和总资本充足率分别不低于8.5%、9.5%和11.5%，2013年底前达标；非系统重要性银行则分别不低于7.5%、8.5%和10.5%，远高于现监管要求。达标标准提高是资本约束显著增强的最直观体现。

资本定义更严。资本监管新政依据各类资本工具吸收损失的能力，对资本定义进行了更为严格的梳理和界定，尤其更加突出强调了核心一级资本和一级资本的重要性。与此同时，还进一步提高了二级资本的合格标准，例如，次级债必须满足“无利率跳升”及“核销或转股”条款，这一规定直接导致商业银行此前发行的所有次级债均不符合最新监管要求。资本定义的相关修订，使得资本的稀缺性进一步凸显。

覆盖范围更广。覆盖范围更广主要体现在两方面：一是风险覆盖范围更广，除信用风险、市场风险外，首次提出了对操作风险的资本要求。与此同时，监管部门还针对第一支柱未包括的风险评估（如银行账户利率风险、流动性风险等），以及银监会认为其他重要的风险（如中长期贷款、房地产行业贷款、政府融资平台贷款等）提出了资本要求。二是资本覆盖边界更宽，为有效约束银行过度的资产扩张，资本覆盖范围从表内外风险加权资产延伸至表内外账面总资产，对杠杆率（一级资本占表内外资产余额的比例）提出了监管要求（4%）。覆盖范围的扩大进一步增加了银行的资本需求。

权重体系更审慎。资本监管新政对标准法下信用风险权重体系进行了大幅修订。新风险权重较原先的四档分类标准更为细化，对部分债权权重也进行了重新调整，如取消“央企”优惠风险权重，上调同业债权风险权重系数，下调小微企业权重系数等。权重体系调整将对资本充足率的分母——风险加权资产产生较大影响，也将影响着银行的业务选择。

为增强资本监管的有效性，监管新政还建立了激励相容的监管机制，依据资本充足率水平将商业银行分为四类，明确了随着资本充足率水平下降监管力度不断增强的一整套监管措施。

新政对国内银行业的影响

资本充足率将有所下降

商业银行资本充足率普遍下降是资本监管新政实施的最直接影响。根据初步测算，主要银行资本充足率将骤降1～2个百分点。究其原因，主要是受权重体系调整、操作风险资本占用及不合格二级资本工具逐步退出等影响。

资本新政实施后，一方面将体现在达标标准的提高，另一方面却是资本充足率的“政策性”下降，两者叠加使银行资本压力急剧增大。据银监会披露，2010年底，国内银行业平均资本充足率和核心资本充足率分别为12.2%和10.1%，如果按新口径计算，银行业平均资本充足率将迅速降至达标标准边缘。

资本补充将愈加困难

在间接融资主导的金融市场结构下，银行体系一直是我国经济增长的重要支撑。根据历史经验判断，未来GDP要实现7%～8%的增长，贷款至少需要保持16%左右的增速，这将直接导致巨大的资本消耗，银行持续资本补充的需求将更为强烈。

从资本供给方面看，目前银行业的资本金来源主要有两个，一是内部的利润留存，即内生式资本积累；二是外部的融资补充，即外源性资本筹集。资本监管新政进一步增加了资本内外补充难度，资本供给与需求间矛盾将更加突出。

贷款拨备率监管减少了资本的内部积累。贷款拨备率是具有中国特色的一项监管指标，主要是为确保损失拨备计提的充足性和审慎性，防范银行信贷高速扩张下隐藏的拨备计提不充分风险。监管部门对贷款拨备率提出了不低于2.5%的监管要求。银行定量测算结果表明，目前国内商业银行普遍难以达到这一标准，目前贷款拨备率已达标或接近的银行仅有工商银行、建设银行、农业银行和华夏银行。为达到监管标准，大部分银行需要大幅增加贷款拨备，直接扣减当期利润，导致银行留存利润减少，这将对资本的内生式增长产生较大“挤出效应”。

次级债新规加大了外部融资的难度。银行发展实践表明，为有效支持国民经济发展，保持较高的信贷增长速度，单纯依靠盈利留存及提升资本效率难以弥补巨大的资本缺口，外源式资本补充必不可少。目前，受国内资本市场容量、监管制度等多方面因素制约，银行业外源性资本筹集渠道十分有限。2009年的巨量放贷后，2010年，银行业掀起了以股权融资为主的大规模融资潮，造成股票市场不堪重负。2011年，银行业融资多转向次级债市场。据统计，2011年银行业次级债融资达3132亿元，约占全部融资量的87%。倘若按照资本监管新政，新发行次级债必须满足“无利率跳升”及“核销或转股”条款，这将大大增加后期次级债的发行难度，提高银行业融资成本。

结构调整将进一步加快

目前，商业银行还普遍处于以规模扩张为主的粗放式发展阶段，在资本监管日益从严、内外部资本补充难度增大的新形势下，这种高资本消耗、高风险积累的外延式发展模式将难以持续。因此，进一步加快结构调整，提高资本使用效率将成为银行业走出资本困境的必然选择。

一是在业务结构调整方面，资本监管新政实施将促使商业银行对以下几类业务进行重新定位和调整：

同业业务。随着我国金融改革的深化和同业市场的发展，同业业务显示出巨大的发展潜力，尤其在原有风险资产权重体系下，短期银行类债权几乎不占用资本，在满足流动性的前提下，银行甚至可无限做大此类业务。无论利差多薄，只要做大业务量就可以为银行带来可观的利润，因而同业业务已成为银行业竞相发展的重要领域。资本监管新政实施后，将给同业业务发展带来较大的约束。一方面，杠杆率监管标准对商业银行资产负债规模的总体扩张形成了刚性约束，相对于传统存贷款业务，同业业务单位资产的盈利性较弱，在边际收益取舍上，杠杆率监管标准将构成对同业业务发展边界的约束。另一方面，为了客观反映同业业务的风险状况，与国际监管标准一致，资本监管新政大幅提高了同业业务的风险权重，使其原有的资本效率优势有所削弱，必然促使商业银行在资本效率论优的业务选择中对其进行重新评估和定位。

小微企业贷款。优质大中型企业“金融脱媒”趋势加快，利率市场化进程的推进，让更多的商业银行关注小微企业市场。小微企业贷款具有利率定价高的特点，对于银行业优化信贷结构、培育新的利润增长点具有重要的意义。资本监管新政兼顾审慎监管原则和公共政策导向，下调了小微企业权重，使其资本效率优势更加显现，为商业银行大力支持小微企业注入了动力，也有助于缓解小微企业融资难的现状。

个人贷款。资本新政总体下调了个人贷款业务风险权重，促进银行信贷资源更多地向个贷业务倾斜，尤其是个人住房贷款、汽车贷款、综合消费贷款、个人经营贷款等资本效率较高的业务。但另一方面，资本新政上调了信用卡承诺的风险权重，对信用卡业务原有的片面追求发卡量的发展模式提出了挑战，商业银行未来必须更多关注于信用卡的有效利用率及活跃度上，盘活“无效”和“低效”信用卡承诺的资本占用。

二是在收入结构调整方面，资本新政实施将使银行业面临传统盈利能力减弱及资本压力增强的双重压力，构建多元化的盈利模式将是银行业未来发展的根本出路。2011年，央行改变以往在年初框定各商业银行信贷规模的做法，转为采用动态差别准备金率模型进行信贷规模管理和调控。根据模型，资本充足率水平是影响银行信贷投放量的主要参考因素。因此，资本新政导致各银行资本充足率“政策性”下降后，极可能影响到银行贷款可投放额度，规模扩张对利润的贡献将受到限制。另一方面，贷款拨备率监管指标相当于推升了银行业的单位贷款成本，信贷收益率将变相下降。此外，随着未来金融脱媒的深化及利率市场化的推进，银行业传统依赖存贷利差的盈利模式将面临巨大挑战，转变盈利模式刻不容缓。与西方国家平均50%的非息收入占比相比，目前，中国银行业的中间业务发展还处于初级阶段。在资本约束环境下，加强中间业务的产品研发和创新，增加不占用资本或少占用资本的中间业务收入，拓展多元化盈利渠道已显得尤为紧迫。

对资本新政的几点思考

资本充足率平稳过渡问题

过高的监管标准必然会抑制银行信贷规模扩张，也抑制银行对实体经济的支持能力。因此，资本充足率的平稳过渡问题尤其重要，需审慎决策。与巴塞尔协议Ⅲ相比，国内资本充足率监管标准更加严格，平稳过渡的主要矛盾集中体现在三个方面：达标标准、过渡期安排及资本定义。

就达标标准而言，资本监管新政规定国内银行核心一级资本充足率不低于7.5%，高出国际标准0.5个百分点，商业银行核心资本压力极大。提高资本充足率监管标准的初衷是增强银行体系的稳健性，但实际上，国际金融危机发生后，资本充足率指标曾受到广泛非议，主要是因为在危机中倒闭破产的银行在此前均保持着较高的资本充足率。以雷曼为例，倒闭前的雷曼一级资本充足率达11%，实际情况却是雷曼公司不堪一击地倒下了。这种现象引发了国际金融界对于资本充足率监管有效性的反思。危机暴露出的诸多监管缺陷都从一个侧面反映出资本充足率并非万能钥匙，监管标准也不是越高越好。

就过渡期安排而言，与巴塞尔协议Ⅲ相比，国内资本新政实施时间提前1年，最后达标时间提前2年，这意味着中国短期内资本补充需求更大。从中国实践看，商业银行资本压力短期骤增，将给资本市场带来较大冲击。2010年，监管部门上调了资本充足率达标要求（大型银行11.5%，中小银行10%），在资本充足率硬性约束下，当年银行在境内外资本市场上再融资近4000亿元，占A股当年再融资（剔除IPO）的70%左右，同时，A股全年累计下跌了14.3%，市值损失近1.8万亿元。银行资本扩充对资本市场的撼动可见一斑。在中国资本市场尚未成熟之际，过渡期安排还需慎重考虑。

就资本定义而言，更趋严格的资本定义使中国银行业的资本压力“雪上加霜”。按照资本监管定义，国内银行在此之前发行的所有次级债均不符合最新的资本标准，这将进一步降低银行业的资本充足率水平。众所周知，银行业存量次级债在发行时均符合当时的监管要求，若以最新国际标准来衡量存量次级债，让银行业额外承担因监管标准调整而形成的政策风险，似有不妥，建议采取“新老划断”方式平稳过渡。

国内系统重要性银行设定问题

自2010年始，国内监管部门便已实施差异化分类监管思路，按照资产规模对大中小型银行分设不同的资本充足率监管标准，这也是对“大而不倒”银行实施更严监管的第一步。为进一步完善分类管理思路，资本监管新政明确提出，将参考国际做法，依据银行的规模、关联性、复杂性、可替代性四方面因素，将国内银行划分为国内系统重要性银行和非系统重要性银行，并针对两类银行采取差异化监管措施。考虑到目前国内银行第一、第二梯队之间差距悬殊，而同梯队银行间的差距却十分微小，监管部门在设定名单时应充分评估各家银行的承受能力而区别对待，避免第二梯队银行被纳入第一梯队监管。否则，国内系统重要性银行的附加监管要求等将成为制约银行发展的“减速器”，使同梯队银行因起跑线的不同造成竞争上的巨大差异。另外，资本监管新政在对系统重要性银行明确更严资本要求的同时，建议补充设置相应的激励措施，如在监管评级、市场准入、机构扩张方面给予更多支持。否则，权利与义务的不对等可能影响银行间的公平竞争。

杠杆率与银行转型问题

为有效约束银行规模过度扩张，防止资本套利，作为资本充足率的补充，国内监管部门也引入了杠杆率监管指标，监管标准为不低于4%，高于国际标准1个百分点。短期看，银行达标压力普遍不大，但从长期看，杠杆率标准偏高，将影响国内银行业务创新及中间业务的发展，不利于银行转型。

如前所述，随着金融脱媒、利率市场化的推进以及资本监管新政的实施，构建多元化的盈利模式已成为摆在银行面前的突出课题，迫切要求银行业积极发展中间业务。从国际经验看，中间业务收入主要来源于表外业务的发展与创新。创新也一直是国内银行业经营发展的永恒主题，其中必然包含风险因素，适当监管有利于银行业平衡好创新与风险的关系。但是，与西方国家不同，目前我国业务创新还处于初级阶段，过度监管（如对杠杆率标准设置过严）会严重制约表外业务发展，一定程度上抑制业务创新能力，阻碍银行业盈利模式转型，不利于银行的多元化发展与国际化竞争。

贷款拨备率与现有指标衔接问题

在拨备覆盖率的基础上，资本监管新政引入新的监管指标“贷款拨备率”，旨在解决拨备覆盖率指标仅“对已经发生的不良提取拨备进行风险覆盖”存在不够审慎的问题。按照计算公式，贷款拨备率可转换为拨备覆盖率与不良率的乘积，即在拨备覆盖率一定的情况下，贷款拨备率与不良率成正比。为达到监管标准很可能会导致几种与监管导向相悖的情形，例如，为了保存拨备而人为延缓不良贷款核销时间或减少不良贷款核销规模。又如，人为增加高风险贷款的发放比例，通过提高不良率来提升贷款拨备率水平。这两种情形都导致银行行为与指标设计初衷发生偏离。从实际情况看，贷款拨备率规定会使以往资产质量较好的银行处于不利地位，为达标要付出更多的努力，不仅没有体现出监管导向上的“奖优惩劣”，长期看，甚至会导致“劣币驱逐良币”的银行群体行为，促使银行的风险偏好越发激进，更可能使银行业多年来努力得到的“不良双降”成绩毁于一旦。

正是由于贷款拨备率指标本身的局限性，在具体推行时，需要妥善处理好其与拨备覆盖率、不良率等现有指标的有效衔接问题。考虑目前国内银行拨备覆盖率普遍较高的实际状况，贷款拨备率的达标标准完全具有下调空间。在动态化和差异化调整方面，可采用贷款拨备率与拨备覆盖率组合管理模式，即根据拨备覆盖率水平设置不同区间，分档设定贷款拨备率达标标准，拨备覆盖率较高的银行，可适用较低的贷款拨备率标准。

此外，通过限制分红比例或提高银行税后利润的一般风险准备要求，都是替代贷款拨备率指标的不错选择，不仅可有效缓解银行资本压力，增强抵御风险的能力，而且还可避免利润的大幅波动。

资本监管新政的实施，在给中国银行业带来了巨大挑战的同时，也必将为促进中国银行业转型发挥积极作用。参与国际金融竞争，必须遵守国际监管规则，这已经成为国内银行业的共识。国内监管当局在制定资本监管新政的过程中，要充分兼顾国内现状，在遵守国际规则总体框架和原则的前提下，用足规则弹性，合理确定国内标准和过渡期安排，引导国内银行业在持续健康发展的基础上，平稳安全地融入国际监管框架中。■ （中信银行行长　陈小宪）